B.2. Prawne uzasadnienie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących przekształceń własnościowych nieruchomości w redakcji z dnia 20.04.2016 r. (c)
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiot i cel projektu ustawy.
Niniejszy projekt ustawy dotyczy zasad i trybu zaległego wykonania prawa pierwokupu mieszkania zakładowego przyznanego osobie uprawnionej o której mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości. To prawo pierwokupu, o którym mowa w art. 4 przedłożonego projektu ustawy, stanowiące legitymację własności chronionej konstytucyjnie, zostało wyrażone w przepisach ustawowych obowiązujących niezmiennie od początku transformacji ustrojowej w 1990 r. Zasadę niezwłocznego przywrócenia osobie uprawnionej tytułu własności określa przepis art. 598 §2 Kodeksu cywilnego a także mocny przepis art. 223 Kc stanowiący, że na własność nieruchomości nie ma przedawnienia. Ta podstawa prawna została potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w praktyce mamy do czynienia z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawowych. Wielu grupom pracowników państwowych zakładów pracy bezzasadnie odmówiono tego prawa, pomimo iż dotyczyło ono w równej mierze wszystkich grup pracowniczych państwowych zakładów pracy. Naruszono więc zasadę równości obywateli wobec prawa. Natomiast w obiegu służbowym Rady Ministrów, ministerstw, niestety i w Parlamencie RP funkcjonowały i są publikowane obecnie w Internecie, sprzeczne z prawem opinie i stanowiska służbowe, które posłużyły Stronie Rządowej przez dwie ubiegłe kadencje Parlamentu do działania na zwłokę w rozpatrzeniu i przyjęciu tego projektu ustawy. Stąd konieczność przywrócenia zanegowanych obowiązujących przepisów ustawowych. Zniesienie tej nierówności wobec prawa jest wiodącym celem przedłożonego projektu ustawy.
Rozpatrywanie niniejszego projektu ustawy należy wyłącznie do kompetencji ministra właściwego do spraw majątku Skarbu Państwa, który przeprowadzał przekształcenia własnościowe dotyczące mieszkań zakładowych, gospodaruje tym majątkiem oraz dysponuje dokumentacją bieżącą jak też dokumentacją archiwalną w tym zakresie. Szczególna funkcja przypada także w tym przedmiocie Prezesowi Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.
Przesłanki prawne i faktyczne projektu ustawy.
Mieszkania zakładowe były nabywane lub budowane ze środków zakładowego funduszu mieszkaniowego oraz wkładu budowlanego przyszłych najemców i ich osobistej pracy na placach budowy tych mieszkań. Zakładowy fundusz mieszkaniowy naliczany był procentowo z funduszu płac wg. średniej krajowej płacy kwartalnej za ostatni kwartał roku poprzedniego. Zarówno ten fundusz jak też budynki zakładowe nigdy nie wchodziły w skład przedsiębiorstwa państwowego, lecz były księgowane zgodnie z ustawą o rachunkowości, na tak zwanym funduszu zewnętrznym.
Osoby uprawnione, o których mowa w tym projekcie otrzymały te mieszkania zakładowe jako część wynagrodzenia za pracę w państwowym zakładzie pracy.
Przedłożony projekt ustawy nie zmienia ustawowo określonych warunków i trybu wykonania prawa pierwokupu przyjętego w wyżej wymienionym art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r.
Proponuje się jedynie przyjęcie rocznego terminu wykonania prawa pierwokupu w nadanej przez sąd w postępowaniu nieprocesowym klauzuli wykonalności tego prawa. Klauzula wykonania prawa pierwokupu została określona w art. 598 §2 Kodeksu cywilnego, w którym stwierdza się, że nieruchomość (mieszkanie) powraca do pierwotnego właściciela po jednym miesiącu od ujawnienia bezprawnego jego zbycia.
W procesie przekształceń własnościowych mieszkań zakładowych, zapoczątkowanych procesem uwłaszczeniowym z dniem 5 grudnia 1990 r., wyodrębniły się dwie formy własności tych mieszkań: mieszkania zakładowe oraz byłe mieszkania zakładowe. Pierwszą formę własności stanowią mieszkania zakładowe, które wbrew woli osób uprawnionych zostały zbyte z rażącym naruszeniem prawa, w tym zwłaszcza z pominięciem prawa pierwszeństwa nabycia. Zbycie to jest nieważne z mocy prawa, a uprawnionej osobie (zajmującej to mieszkanie na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub umowy najmu zawartej w powiązaniu ze stosunkiem pracy) przysługuje prawo pierwokupu. Prawo to jest legitymacją własności tego mieszkania chronionej konstytucyjnie. Przedłożony projekt ustawy dotyczy wyłącznie tej formy własności i jest wykonaniem przepisu art.4 ustawy z dnia 7.07.2005 r. Drugą formą własności są byłe mieszkania zakładowe, które w przeszłości zgodnie z wolą osoby uprawnionej i zgodnie z prawem zostały zbyte osobie trzeciej. W ten sposób utraciły one status mieszkania zakładowego, a osoba trzecia stała się ich samoistnym właścicielem. Może więc ona te mieszkania na rynku wolnym wynajmować i sprzedawać, lecz bez prawa pierwokupu. Projekt ustawy w żadnej mierze nie dotyczy byłych mieszkań zakładowych. Istnienie tych dwóch form własności (ze stosunkiem pracy i stosunkiem najmu) ustawodawca potwierdził w art.6 ustawy z dnia 15.12.2000 r. określając wysokość rocznego upustu- 6 % za pracę i 3% za najem.
W pracach legislacyjnych nad tym projektem ustawy istota błędu polega na bezprawnym łączeniu tych dwóch różnych form własności – własności pracowniczej i własności osoby trzeciej. Strona Rządowa w ubiegłej kadencji Sejmu połączyła i rażąco naruszyła tę odrębność (stosunek pracy i stosunek najmu). To błędne połączenie Rada Ministrów potwierdziła w opinii tego projektu z dnia 6 czerwca 2014 r., w brzmieniu:
„Przedłożony poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących przekształceń własnościowych nieruchomości ma na celu przyznanie uprawnień najemcom lokali mieszkalnych, stanowiących w przeszłości tzw. mieszkania zakładowe…”.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30.10.2001 r. (sygn. K 33/00) stwierdził, że jest to bezprawne wyzucie z własności, sprzeczne z Konstytucją RP. Rada Ministrów łącząc te dwie formy własności odniosła się do projektu, którego nigdy nie było i w ten sposób przedstawiony projekt sprowadziła do absurdu.
W powyższym stanowisku Rząd przyjął także inną błędną tezę stanowiącą, że przed dniem 7 lutego 2001 r. nie było uregulowań prawnych, w tym dotyczących prawa pierwokupu, o którym mowa w art.4 ustawy z dnia 7.07.2005 r. Te błędne tezy posłużyły Stronie Rządowej do działania na zwłokę i oddalenia przyjęcia tego projektu ustawy.
Bezzasadność powyższych tez potwierdził Sąd Najwyższy w wielu wyrokach, w tym w wyroku z dnia 9.02.2011 r. (sygn. akt V CSK 526/10), w brzmieniu:
„ Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Artykuł 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. nie określa granic w czasie stosowania tego przepisu. Ustawa, w której jest on zamieszczony, nie zawiera też przepisu, który granice takie wyznacza. Omawiany przepis, jako odnoszący się do procesów przekształceniowych wymienionych w jego ust. 1, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy zawierającej ten przepis, niewątpliwie odnosi się do zdarzeń zaszłych przed wejściem w życie tej ustawy (tj. przed dniem 18 września 2005 r.), co nadaje mu moc wsteczną (art. 3 k.c.). Bezsporną jego intencją jest zapewnienie ochrony najemcom mieszkań, które były swego czasu mieszkaniami zakładowymi. Niewątpliwie intencja taka była też celem wydania ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. Wbrew zapatrywaniu Sądu Apelacyjnego nie ma jednakże podstawy do ograniczenia mocy obowiązującej art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. do zdarzeń (procesów przekształceniowych), które nastąpiły dopiero po dniu 7 lutego 2001 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. Pogląd taki wynika już z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., IV CSK 282/09 (LEX nr 577856), a wprost wyraził go Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., I CSK 19/10 (LEX nr 6003309).”.
Natomiast w odpowiedzi na pismo procesowe ( sygn. akt I OSK 1117/11) z dnia 2 stycznia 2012 r. przewodniczącego Stowarzyszeń Krajowych Regionalnych i Zakładowych z prośbą o wydanie wykładni ważności błędnej decyzji Wojewody (wydanej na podstawie art.2 ust.3 ustawy z dnia 29.09.1990 r.), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NSA wydał uchwałę z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt. I OPS 2/12) w której przyjął jednolitą tezę w brzmieniu:
„Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a.”
W tezie tej NSA jednoznacznie potwierdził naruszenie przepisów wymienionych w art.4 ustawy z dnia 7.07.2005 r.
C. Skutki finansowe projektu ustawy.
Oddzielnym błędem Strony Rządowej jest wyszukiwanie dodatkowych nieistniejących skutków finansowych ponoszonych przez budżet centralny i budżety terenowe. Dzieje się to, pomimo iż sytuacja jest odwrotna- należy przenieść koszty remontów, bieżących napraw, konserwacji i administrowania tymi niszczejącymi mieszkaniami na uprawnionych najemców i ich wspólnoty mieszkaniowe, na kwotę szacowaną na wiele dziesiątek miliardów złotych. Każde zbyte w ten sposób mieszkanie tworzy dochód a nie stratę w szeroko rozumianych finansach publicznych. Bezzasadne jest żmudne wyszukiwanie i obliczanie ilości zbytych w ten sposób mieszkań. Im więcej jest tych mieszkań tym wyższe są, bowiem oszczędności w budżetach centralnym i jednostek terenowych. Twierdzenie, że budżet państwa nie zdoła pokryć kosztów tej regulacji prawnej jest nieprawdziwe, ponieważ Skarb Państwa przekazywał mieszkania zakładowe nieodpłatnie, a na takie wydatki nie pozwalają przepisy ustawy o niesłusznym wzbogaceniu się kosztem majątku Skarbu Państwa. Z tą kwestią łączy się potrzeba niezwłocznego przerwania procederu wielosegmentowej piramidy bezprawnego wzbogacania się osób trzecich kosztem uprawnionych najemców i Skarbu Państwa (bezpłatne pozyskanie mieszkania, pobieranie opłat czynszu i na fundusz remontowy, amortyzacja i wykreślenie z ewidencji istniejącego mieszkania, sprzedaż po cenie rynkowej). Zasada wyceny zbywanych mieszkań zakładowych i wysokość preferencyjnych upustów przyznanych ustawowo osobom uprawnionym obowiązują niezmiennie od 29 lat a obecna zmiana tych zasad narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa i wymagałaby nowelizacji wielu obowiązujących ustaw, co naruszałoby zasadę nie działania ustawy z mocą wsteczną.
Powyższa argumentacja prawna dotyczy regulacji systemowej zbywania mieszkań zakładowych przedstawionych w art. 4 oraz częściowo w art.1 i art.3 projektu ustawy. Natomiast proponowane regulacje, o których mowa w art.2 i art.6 projektu ustawy mają na celu dostosowanie przepisów szczególnych zawartych w tych ustawach do obowiązujących rozwiązań systemowych dotyczących zbywania mieszkań zakładowych. Wynika to z konieczności zachowania zasady równości obywatela wobec prawa.
D. Obowiązujące przepisy ustawowe wraz z komentarzem.
Rozwiązania legislacyjne przedstawione w przedłożonym wyżej projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących przekształceń własnościowych nieruchomości oparte są na następujących obowiązujących niezmiennie od 1990r. systemowych przepisach ustawowych w zakresie zasad i trybu zbywania mieszkań zakładowych:
Wyjściowym aktem prawnym tworzącym podstawową zasadę i tryb zbywania mieszkań zakładowych jest uwłaszczeniowa ustawa z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w niej art.2 ust.2 zdanie drugie, w brzmieniu:
„ Nabycie własności przez te organy prawne następuje odpłatnie jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych”.
W ten sposób ustawodawca potwierdził własność (odpłatnie) pracowniczą mieszkania zakładowego, które podlega reprywatyzacji w trybie prawa pierwokupu, ponieważ mieszkania te pozostawały jedynie w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa i nie stanowiły zatem jego własności. Natomiast mieszkania pochodzące z funduszy własnych Skarbu Państwa (przedsiębiorstwa państwowego) stają się własnością tego przedsiębiorstwa, jednak po wykonaniu prawa pierwszeństwa w nabyciu, stosownie do przepisu art. 21. ust 7 i art. 23 ust.3 tej nowelizowanej ustawy z dnia 29.04.1985 r. Mieszkania te były więc pierwotnie w zarządzie przedsiębiorstwa i były administrowane na podstawie umowy najmu zawartej ze stosunkiem pracy (nabyte jako część wynagrodzenia za pracę), a nie ze stosunkiem najmu.
Oznacza to, że przedsiębiorstwo nabywa nieodpłatnie tylko te mieszkania zakładowe w odniesieniu do których uprawniony najemca zrezygnował z prawa pierwokupu lub prawa pierwszeństwa nabycia, a wtedy mieszkanie to utraciło status mieszkania zakładowego i stało się byłym mieszkaniem zakładowym funkcjonującym na wolnym rynku. Z powyższego wynika, że Wojewoda w decyzji administracyjnej dał wiarę uwłaszczanemu przedsiębiorstwu, że mieszkanie to powstało z jego środków własnych i w ten sposób dwukrotnie poświadczył nieprawdę ( naruszył prawo pierwokupu i prawo pierwszeństwa nabycia i uwłaszczył przedsiębiorstwo tym mieszkaniem naruszając w sposób rażący) przepis art.2 ust.2 ustawy z dnia 29.09.1990 r.
Wbrew opiniom o braku uregulowań prawnych przed dniem 7.02.2001 r. ustawodawca, już w ustawie z dnia 12.10.1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe, szczegółowo określił zasady i tryb zbywania gruntów zabudowanych zakładowym budynkiem mieszkalnym i mieszkań wraz z infrastrukturą techniczną. W art. 1 ust. 1a, zgodnie z zasadą odrębności własności pracowniczej i prawie pierwokupu stwierdza się, że „ Nieruchomość, o której mowa w ust. 1, nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego”, a w art. 9, wykonując prawo pierwokupu, stwierdza się, że osoba trzecia (spółdzielnia), otrzymująca nieodpłatnie mieszkanie zakładowe, ma obowiązek przeniesienia tytułu własności tego mieszkania na najemcę za opłatą nie wyższą niż 5% wartości rynkowej tego mieszkania, z odliczeniem wniesionej przez najemcę kaucji mieszkaniowej. Natomiast przekazanie mieszkania zakładowego nieodpłatnie gminie następuje po wykonaniu prawa pierwszeństwa w nabyciu mieszkania (art. 21 ust.7 i art. 23. ust.3 ustawy z dnia 29.04.1985 r. i art. 2 pkt.2 lit a i art. 5 ustawy z dnia 15.12.2000 r.).
Przepisy ustawy z dnia 29.09.1990 r. i ustawy z dnia 12.10.1994 r. tworzą systemowe fundamenty prawne nakazujące przenosić tytuły własności na uprawnionych najemców mieszkań zakładowych w drodze prawa pierwokupu lub prawa pierwszeństwa w nabyciu.
Regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 15.12.2000 r. nie zmieniają rozwiązań systemowych przyjętych w ww. ustawach, lecz potwierdzają poprzednie regulacje, uściślają i uzupełniają je w sposób kompleksowy, jednocześnie wzmacniając istniejące przepisy. Przykładem jest przyjęta w art. 3 ust.1 tej ustawy sankcja nieważności, w brzmieniu „ 3.1. Mieszkania, których najemcami są osoby uprawnione, mogą być zbywane wyłącznie, pod rygorem nieważności, na zasadach określonych w niniejszej ustawie.”. Z tego przepisu wynika, że nie ma potrzeby unieważniać obecnie czynności prawnych (umowy, decyzje administracyjne itp.) ponieważ ustawodawca uczynił to tym przepisem. Ponadto istotne w tym artykule znajduje się zastrzeżenie, w brzmieniu: „3.2. Zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż osoby uprawnione nie może nastąpić z pominięciem przysługującego tym osobom pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w tym budynku.”.
Na szczególną uwagę zasługują regulacje zawarte w ustawie z dnia 7.07.2005 r. Ustawa ta jest swoistą wierną rekapitulacją wszystkich rozwiązań systemowych przyjętych w całym okresie transformacji ustrojowej prowadzonej od 1990 r. Stąd jej wysoka ranga. Ustawodawca trafnie w art. 4 ust. 1, ust.2 i ust. 8 uogólnił moment powstania prawa pierwokupu (wtedy, gdy mieszkanie przestało być mieszkaniem zakładowym i stało się własnością innej osoby), to znaczy wtedy gdy naruszono prawo, w tym zwłaszcza prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania oraz określił warunki i tryb wykonania prawa pierwokupu. W art.3 ustawy z dnia 7.07.2005 r. ustawodawca wykonując postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21.09.1999 r. (sygn. akt K 6/98) i wyroku z dnia 30.10.2001 r. (sygn. akt K33/00) doprecyzował ważne przepisy ustawy z dnia 15.12.2000 r., które stanowią kanwę rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie ustawy.
Wszystkie powyższe regulacje łączy brak terminu wykonania ustalonego w ustawach prawa pierwokupu mieszkania zakładowego przysługującego osobie uprawnionej na zasadach określonych w art.598 §2 i art.600 Kc. Brak wykonania tego prawa narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich osób uprawnionych wobec obowiązującego prawa w tym przedmiocie. Problem ten rozwiązuje przedłożony społeczny projekt w drodze ustalenia terminu wykonania prawa pierwokupu z ustawową klauzulą wykonalności, którą potwierdza sąd w postępowaniu nieprocesowym. Do niniejszego autorskiego projektu ustawy Stowarzyszenia Krajowe, Regionalne i Zakładowe, stosownie do Porozumienia z dnia 10.06.2010 r., oraz po przejęciu i przedłożeniu poselskim, zachowują prawo odniesienia się do zgłaszanych do projektu propozycji podczas prac legislacyjnych w Parlamencie RP.